Rolf Werning & Sören Thoms:Anmerkungen zur Entwicklung der schulischen Inklusion in Niedersachsen

Abstract: Die Umsetzung der Forderungen der UN-Behindertenrechtskonvention im Schulsystem des Landes Niedersachsen wird in diesem Beitrag fokussiert. Betrachtet werden dabei die Aspekte der gesetzlichen und vorgesetzlichen Anpassungen, die Veränderung der Förder- und Inklusionsquoten auf statistischer Ebene sowie die Reformen im Bereich der Aus-, Fort- und Weiterbildung von Lehrkräften. Niedersachsen hat seit dem Schuljahr 2013/2014 dem Gesetz nach inklusive Schulen. Förderschulen wurden infolge dessen zu Förderzentren und die Aufgaben und die Rolle von Sonderpädagoginnen und –pädagogen wandeln sich. Die Veränderungsprozesse, die mit den gesetzlichen Vorgaben einher gingen bzw. auf diese folgten, sollen im Folgenden dargestellt und kritisch beleuchtet werden.

Stichworte: Inklusion, Niedersachsen, Schulsystem, Ländervergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Die Vorgaben der UN-BRK
2. Umsetzung der UN-BRK in Niedersachsen
3. Fazit
4. Literatur

1. Die Vorgaben der UN-BRK

Seit der 2009 stattgefundenen Ratifizierung der UN-Behindertenrechtskonvention sind die Bundesländer mehrheitlich mit der Herausforderung konfrontiert, ein bisher eher selektiv ausgerichtetes Schulsystem mit den Forderungen der Inklusion nach einem Abbau von Diskriminierungen und der Stärkung und Verbesserung von Teilhabe- und Bildungschancen zu vereinbaren (vgl. Werning 2015). Bildungspolitische Debatten und gesetzliche Anpassungen haben, mehr als fünf Jahre nach der Ratifizierung der Konvention, in allen deutschen Landesparlamenten stattgefunden (vgl. Deutscher Städtetag 2012, Thoms 2016).
Die UN-BRK fokussiert, allein schon in der Beschäftigung mit einer bestimmten benachteiligten Gruppe in der Gesellschaft, einen eher engeren Inklusionsbegriff.  Dieser priorisiert im schulischen Bereich eine bestimmte Dimension von Heterogenität, in diesem Fall in Deutschland den sonderpädagogischen Förderbedarf. Andere Heterogenitätsdimensionen, wie beispielsweise Alter, Geschlecht, soziale oder kulturelle Herkunft werden in der bildungspolitischen Debatte um Inklusion bis heute weitgehend ausgeblendet. Die Verknüpfung mit einer Gerechtigkeitsdebatte über Chancengleichheit im Bildungssystem für alle benachteiligten Personen findet ebenfalls nur unzureichend statt.
Inklusion wird im Folgenden als Prozess verstanden. Es ist davon auszugehen, dass Inklusion in der Schule nicht durch die Einführung einer entsprechenden Gesetzgebung direkt entstehen kann, sondern dass Inklusion das Ziel einer Entwicklung von Schule ist, das durch Gesetze und untergesetzliche Regelungen nur initiiert werden kann. Die weitere Umsetzung setzt innere Prozesse, wie die Veränderung von Schulkultur, Unterrichtsentwicklung und Personalentwicklung voraus. Artiles et al (2006) beschreiben die Transformation in diesem Zusammenhang auf verschiedenen Ebenen: 1. Verbesserung des Zugangs aller Schülerinnen und Schüler zu einer gemeinsamen allgemeinen Schule; 2. Verbesserung der Akzeptanz aller Schülerinnen und Schüler mit ihren je individuellen Lern- und Entwicklungsmöglichkeiten durch Schulleitung, Lehrkräfte, Mitschüler und Eltern; 3. Verbesserung der Teilhabe aller Schülerinnen und Schüler an den Aktivitäten von Schule und 4. Verbesserung der Leistungsentwicklung aller Schülerinnen und Schüler.  Wie eine solche Transformation von Schulkultur an Regelschulen gelingen kann, ist eine der wesentlichen Fragen der nächsten Zeit.

2. Umsetzung der UN-BRK in Niedersachsen

Im Folgenden soll die Entwicklung in Niedersachsen in den Bereichen „gesetzliche Regelungen“, „statistische Daten“ und „Aus- und Fortbildung von Lehrkräften“ skizziert werden.

Gesetzliche Regelungen

Mit der Einführung der Inklusion im Niedersächsischen Schulgesetz zum Schuljahr 2013/2014 sind alle Schulen in Niedersachsen inklusive Schulen:
„Die öffentlichen Schulen ermöglichen allen Schülerinnen und Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang und sind damit inklusive Schulen.“(NSchG, §4 Abs. 1) Inklusion wird hier über den Zugang definiert, der allen Kindern und Jugendlichen ermöglicht werden soll. Dies bezieht sich direkt auf den Artikel 24 der UN-BRK, in dem es heißt: „Persons with disabilities can access an inclusive, quality and free primary education and secondary education on an equal basis with others in the communities in which they live.” (United Nations, Art. 24, 2006) Die in der Konvention vorangestellte Begründung für ein inklusives System, die Schaffung von gleichberechtigten Teilhabechancen wird im Gesetz nicht übernommen (ebd.)
Dem bereits erwähnten prozessualen Verständnis von Inklusion folgt das Gesetz nicht. Im Gegensatz zu anderen Schulgesetzen, in welchen Inklusion als Auftrag der schulischen Entwicklung beschrieben wird, beispielsweise in Bremen, sind in Niedersachsen die Schulen dem Gesetz nach dann inklusiv, wenn sie den Schülerinnen und Schülern einen gleichberechtigten Zugang ermöglichen.  Diese gesetzliche Festlegung, dass alle Schulen in Niedersachsen inklusiv sind, stellt nicht nur die Schulen selbst vor eine große Herausforderung. Auch die  meist kommunalen Schulträger sind hier besonders gefordert. Sie haben in Niedersachsen bis zum Jahr 2018 Zeit, ihre Schulen dem Bedarf anzupassen, was zum Teil mit erheblichen Kosten verbunden ist. Ein Teil der entstehenden Kosten wird den Kommunen hierbei erstattet. (vgl. Nds GVbl 2015a, S. 313).
Eine wesentliche Veränderung betrifft die  Förderschule mit dem Schwerpunkt Lernen. Seit dem Schuljahr 2013/2014 werden hier keine neuen Schülerinnen und Schüler mehr eingeschult. Sie besuchen vielmehr die Grundschule. Ab dem Schuljahr 2017/2018 soll auch keine Aufnahme mehr in den 5. Jahrgang erfolgen. Damit läuft diese Förderschule aus. Die bisher an Förderschulen mit dem Schwerpunkt Lernen unterrichteten Schülerinnen und Schüler können diese Schulform besuchen bis ihr Schuljahrgang die Schule verlässt. Die Förderschulen mit dem Schwerpunkt Sprache finden keine Erwähnung mehr im Schulgesetz und es können keine neuen Schulen gegründet werden, allerdings haben vorhandene Schulen Bestandsschutz (NSchG, §183c, Abs. 6). Die bestehenden Förderschulen sind zugleich sonderpädagogische Förderzentren (NSchG, §14, Abs. 3). Von hier aus soll die sonderpädagogische Förderung an den allgemeinen Schulen bzw. für die spezifischen Schülerinnen und Schüler koordiniert werden.  Zukünftig sollen diese Förderzentren durch Regionale Beratungs- und Unterstützungszentren für inklusive Schulen (RZI) ersetzt oder ergänzt werden, die nicht mehr an Förderschulen angebunden sind.  Welche konkreten Aufgaben diese im Unterschied zu den sonderpädagogischen Förderzentren haben sollen, ist noch nicht eindeutig ersichtlich. Ein zusätzlicher Schwerpunkt, neben der Koordination der regionalen sonderpädagogischen Förderung, soll voraussichtlich in einer besseren Abstimmung des Fortbildungsangebotes im Bereich Inklusion liegen.
Zudem gibt aufsteigend mit der ersten Klasse seit dem Schuljahr 2013/14  in niedersächsischen Grundschulen eine sonderpädagogische Grundversorgung. Hier erhalten Grundschulen zurzeit in der Woche zwei Förderlehrerstunden pro Klasse. Diese Ressource wird für die Prävention und die besondere Unterstützung in den Bereichen Lernen, Verhalten und Sprache zur Verfügung gestellt. Für Kinder mit festgestelltem sonderpädagogischen Unterstützungsbedarf in weiteren Förderschwerpunkten gibt es zusätzliche Förderlehrerstunden: geistige Entwicklung 5; Hören und Sehen 3, körperlich-motorische Entwicklung 3 (Niedersächsisches Kultusministerium 2011).
Die Grundschulen entscheiden in Zusammenarbeit mit dem zuständigen Förderzentrum, wie die zugewiesenen Förderlehrerstunden eingesetzt werden sollen. Hierzu sollen sie ein Förderkonzept erstellen.
Die Zuweisung von Förderlehrerstunden im Bereich der Sekundarstufe orientiert sich am festgestellten Förderbedarf der Kinder in einer Klasse (Niedersächsisches Kultusministerium 2011, S. 371). Hier gilt für die Förderschwerpunkte die folgende Stundenzuweisung: Lernen 3; Sprache 3; Emotionale und soziale Entwicklung 3,5; körperlich und motorische Entwicklung 4; geistige Entwicklung 5.
Bei der Einschulung bzw. beim Übergang in die fünfte Klasse haben die Eltern von Kindern mit sonderpädagogischem Förderbedarf die Wahl, ob sie ihre Kinder an einer inklusiven Schule oder an einer Förderschule beschulen lassen möchten (NSchG §4, Abs. 1,2).

Entwicklung der inklusiven Bildung im Spiegel der Statistik

Niedersachsen zeichnete sich in der Vergangenheit durch einem im Bundesvergleich geringen Anteil von Schülerinnen und Schülern in Förderschulen (Exklusionsquote) und durch eine geringe Förderquote (Anteil aller Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischer Förderung) aus. So wurden im Schuljahr 2000/01 4,1% der vollzeitschulpflichtigen Kinder in Förderschulen beschult. Bundesweit lag der Anteil bei 5,3% (vgl. Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2014, S. 179). Der Anteil inklusiver bzw. integrativer Beschulung von Kindern mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Regelschulen war ebenfalls 2000/01 mit 0,1% (Bundesdurchschnitt 0,7%) sehr gering (vgl. Tab. 1).
In der Zeit von 2000 bis 2010 ist der Anteil der Förderschüler von 4,1% auf 4,4% angestiegen und danach bis 2014/15 auf 3,9% abgesunken. Er liegt damit weiterhin unter dem Bundesdurchschnitt von 4,6% (KMK 2016, S.65). Die Anteile der Schülerinnen und Schüler in Förderklassen nach Art der Förderschwerpunkte hat sich dabei in seit 2000 deutlich verändert. Im Förderschwerpunkt Lernen ist der Anteil von 67% (2000) auf 35,7 % (2015) fast halbiert worden. Bei allen anderen Förderschwerpunkten ist eine Erhöhung festzustellen. Besonders drastisch fiel diese beim Förderschwerpunkt emotionale und soziale Entwicklung von 4,9% (2000) auf 13,4% (2015) und im Förderschwerpunkt Geistige Entwicklung von 12,4 (2000) auf 27,5% (2015) aus (Niedersächsisches Kultusministerium 2016, S. 25). Im Vergleich zu 2000 gibt es in Niedersachsens Förderklassen fast dreimal so viele Kinder mit sozial emotionalem Förderbedarf und mehr doppelt so viele Kinder mit Förderbedarf Geistige Entwicklung.  Hier ist nicht auszuschließen, dass dies auf eine veränderte Praxis bei den sonderpädagogischen Feststellungsverfahren – auch aufgrund unterschiedlicher ressourcieller Auswirkungen – zurückzuführen ist.
Die Inklusionsquote (Anteil in der allgemeinen Schule) ist seit 2000 (0,1%) bis 2014/15 (1,8%) deutlich angestiegen (vgl. Tab. 1). Die Förderquote (Anteile vollzeitschulpflichtigen Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischer Förderung in Förderschulen und in allgemeinen Schulen) stiegt ebenfalls von 2000/01 bis 2014/15 von 4,2% auf 5,7%. Festzustellen ist, das bei einer steigenden Förderquote (die sich mit Ausnahme von Bremen in allen Bundesländern zeigt) die Exklusionsquote in Niedersachsen – wie auch in fast allen anderen Bundesländern) nur langsam abnimmt. Einen deutlichen Anstieg verzeichnet die Gruppen von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf, die an allgemeinen Schulen unterrichtet werden. Bis zum Schuljahr 2014/15 werden – bei einer Erhöhung der Förderquote - jedoch weiterhin mehr als doppelt so viele Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischer Förderung in Förder- als in allgemeinen Schulen unterrichtet.

Tab. 1: Sonderpädagogische Förderquoten 2000/01 und 2014/15 nach Ländern und Förderort (in %)

Quelle: Autorengruppe Bildungsberichterstattung, 2014, S. 179, 2016, S. 81.
Ein weiterer – auch bundesweit zu beobachtender Effekt - ist die Unterschiedlichkeit der Inklusionsquoten zwischen den Förderschwerpunkten. Der höchsten Anteile findet sich  im Schuljahr 2013/14 in den Förderschwerpunkten Hören (52,8%) und Sehen (51%). In den Förderschwerpunkten emotionale und soziale Entwicklung werden 34,4%, körperlich-motorische Entwicklung 29,7% und Lernen 21,8% der Schülerinnen und Schüler an allgemeinen Schulen unterrichtet. Den kleinsten Inklusionsanteil mit 11,6% findet man im Förderschwerpunkt Geistige Entwicklung (Klemm 2015, S. 52).
Die Förderung von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischer Förderung findet dabei in den verschiedenen Schularten sehr unterschiedlich statt. Am Stichtag 15.9.2015 wurden in Niedersachsen insgesamt 15.378 Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischer Förderung an allgemeinen öffentlichen Schulen unterrichtet. Davon besuchten 7486 (48,7%) Kinder die Primarstufe (Niedersächsisches Kultusministerium 2016, S.33). Im Sekundarbereich zeigte sich für die dort unterrichteten 7892 Schülerinnen und Schüler die folgende Verteilung:
Oberschule: 2.945 (37,3%), Integrierte Gesamtschule: 1.959 (24,8%); Hauptschule: 1.591 (20,2); Kooperative Gesamtschule: 612 (7,8%); Realschule: 411 (5,2%); Gymnasium: 347 (4,8%) (Niedersächsisches Kultusministerium ebd.; eigene Berechnungen). De Facto ist festzustellen, dass an Realschulen und Gymnasien die Integration von Schülerinnen und Schüler kaum stattfindet und diese Aufgabe von Grundschulen, Oberschulen, integrierten Gesamtschulen und Hauptschulen getragen wird.
Die rechtliche Vorgabe, dass alle öffentlichen Schulen allen Schülerinnen und Schülern einen barrierefreien und gleichberechtigten Zugang ermöglichen, wird somit in den unterschiedlichen Schulformen sehr unterschiedlich umgesetzt.

Aus- und Fortbildung von Lehrkräften

In der Ausbildung von Lehrkräften wird und wurde in Niedersachsen bisher wenig geändert. Im Bereich des Regelschulsystems werden die beiden Lehramtsstudiengänge für Grund-, Haupt- und Realschulen, dort mit jeweiligem Schwerpunkt auf eine Schulform sowie für das Gymnasium angeboten (KfSN, 2016). In der neuen Verordnung über Masterabschlüsse für Lehrämter in Niedersachsen werden als pädagogische und didaktische Basiskompetenzen, die in diesen Studiengängen erworben werden müssen, Folgende genannte: Heterogenität von Lerngruppen, Inklusion, Grundlagen der Förderdiagnostik, Deutsch als Zweit- und Bildungssprache sowie  Interkulturelle Kompetenzen (Nds. GVBl 2015b). Hier werden also inklusionspädagogische Schwerpunkte aufgegriffen. In der Folgezeit, seit der Änderung der Verordnung, sollen die Universitätsstandorte ihre Studiengänge entsprechend anpassen.  Im Lehramt für berufsbildende Schulen besteht die Möglichkeit, an den Universitätsstandorten Hannover und Oldenburg, Sonderpädagogik als Fach zu studieren, sofern nicht Sozialpädagogik als Fachrichtung gewählt wurde (KfSN, 2016). Sonderpädagogik als Lehramtsstudiengang wird derzeit an den Universitäten Hannover und Oldenburg angeboten. Dort sollen die Studierendenzahlen in den kommenden Jahren massiv gesteigert werden, um den hohen Bedarf an Sonderpädagoginnen und –pädagogen abdecken zu können.
Fortbildungsprogramme und zertifizierte Weiterbildungsstudiengänge werden offiziell vom Land Niedersachsen über das Niedersächsischen Landesinstitut für schulische Qualitätsentwicklung (vgl.Veranstaltungsdatenbank des NLQ: http://vedab.nibis.de/) bzw. direkt über das Niedersächsische Kultusministerium angeboten. Die Angebote sind sehr vielfältig und reichen von eintägigen Seminaren in inklusiver Theaterpädagogik über modulare, mehrtägige Weiterbildungen bis hin zu zertifizierten Weiterbildungsprogrammen. Letztere werden seit Beginn des Wintersemesters 2015/2016 an den Universitäten Oldenburg und Hannover durchgeführt. An der Universität Hannover besteht dieses Programm aus vier einsemestrigen Modulen mit den Schwerpunkten Grundlagen der Inklusion, Sonderpädagogische Diagnostik und Förderung, inklusive Unterrichtsentwicklung sowie inklusive Schulentwicklung. Die Teilnahme an allen Fort- und Weiterbildungen ist freiwillig.

3. Fazit

Mit den in Niedersachsen vorgenommenen Änderungen im Schulgesetz wird versucht, die Anforderungen der UN-BRK umzusetzen. Seit dem Schuljahr 2013/2014 sind alle Schulen in Niedersachsen inklusive Schulen. Dass das Bundesland hier insbesondere bauliche und sächliche Maßnahmen vorsieht, die bis zum Jahr 2018 umgesetzt sein sollen, lässt sich aus den Änderungen  herauslesen. Ferner werden die Studienplätze für Sonderpädagogik deutlich erhöht und es wir eine Vielzahl von Fortbildungsmaßnahmen für Lehrkräfte angeboten. Kritisch bleibt anzumerken, dass Inklusion durch die Veränderungen der gesetzlichen Grundlagen vorrangig als Änderung eines Zustandes angesehen wird. Die hierfür notwendigen Schulentwicklungsprozesse insbesondere in der Sekundarstufe I (mit den Bereichen der Organisations-, Unterrichts- und Personalentwicklung)  und auch die notwendigen Veränderung hin zu einer inklusiven Lehrerbildung für alle Lehrämter wird bisher wenig berücksichtigt. Deutlich wird auch, dass die Umsetzung der inklusiven Schule neue Formen der Kooperation von Lehrkräften der allgemeinen Schule mit Sonderpädagoginnen und Sonderpädagogen und pädagogischen Fachkräften erfordert. Hierfür sowohl angemessene Arbeitszeitregelungen zu finden (die zum Beispiel verbindliche Kooperationszeiten umfassen),  wird zukünftig von besonderer Bedeutung sein. Zudem ist zu fragen, inwieweit die Aufrechterhaltung des Förderschulsystems (mit Ausnahme der Schule mit Schwerpunkt Lernen), das sogar den Bestandsschutz von spezifischen Förderschulen umfasst, mit dem Anspruch der Umsetzung eines inklusiven Schulsystems auf Dauer kompatibel sein wird.

4. Literatur

Artiles, A.J./Kozleski, E./Dorn, S./Christensen, C. (2006): Learning in inclusive education research; Re-mediating theory and methods with a transformative agenda. In: Review of Research in Education, 30, S. 65-108.
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