Schon vor Inkrafttreten der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) in Deutschland 2009 hatte der Freistaat Thüringen zahlreiche Initiativen unternommen, sein Bildungssystem integrativer zu gestalten. Es hätte erwartet werden können, dass die Umsetzung der UN-BRK auf fruchtbaren Boden fiel. Im Weiteren werden einige Hinweise zu gesetzlichen Regelungen, bildungspolitischer Entwicklung und ihren Folgen in Thüringen gegeben. Anmerkungen zu öffentlicher Kritik schließen den Bericht ab.
Nach dem Jahr 2000 wurden mehrere rechtliche Novellierungen vorgenommen. Gemäß Artikel 53 Abs. 2 Thüringer Schulgesetz haben seit 2003 Formen des gemeinsamen Unterrichts in allen Schularten Vorrang. Seitdem ist auch in Artikel 1 Abs. 2 Thüringer Förderschulgesetz vermerkt, dass Schüler*innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf im Gemeinsamen Unterricht in der allgemeinen Schule unterrichtet werden können. Ein Jahr später wird nach Artikel 8 und 9 Thüringer Verordnung zur sonderpädagogischen Förderung die Durchführung des zieldifferenten Gemeinsamen Unterrichts in allgemeinen Schularten mit unterschiedlichen Abschlüssen möglich. Nach einer nichtschulrechtlichen Novellierung haben seit 2005 Schüler*innen mit Behinderungen nach Artikel 12 Abs. 1 Thüringer Gesetz zur Gleichstellung und Verbesserung von Menschen mit Behinderungen das individuelle Recht auf inklusive Bildung.
Die schulrechtlichen Regelungen stehen alle unter dem Ressourcenvorbehalt, der den Gemeinsamen Unterricht an das Vorhandensein personeller, sächlicher und räumlicher Voraussetzungen bindet. Sie sind nun nicht mehr vereinbar mit den Bestimmungen in Artikel 24 Abs. 2 lit. b-c UN-BRK. Diese sichern nämlich den Zugang zu einem „inklusiven, hochwertigen und unentgeltlichen Unterricht“, für den „angemessene Vorkehrungen für die Bedürfnisse des Einzelnen“ vorzusehen sind. Das Kind hat danach einen Anspruch auf eine „(förderschul-)äquivalente inklusive Förderung“ (Wrase 2015, 58f.). Ob die Regelungen für eine äquivalente inklusive Förderung, durch die sich der Ressourcenvorbehalt nicht mehr rechtfertigen lässt, im neuen inklusiven Thüringer Schulgesetz aufgenommen werden, bleibt abzuwarten.
In diesem Schulgesetz sollen laut Koalitionsvertrag der seit 2014 regierenden rot-rot-grünen-Landesregierung das Thüringer Schulgesetz und Förderschulgesetz zusammengeführt werden. Zum Eckpunktepapier des Gesetzes lässt sich sagen: Es kennzeichnet einen weiten Inklusionsbegriff, der die Verengung auf die Kategorie Behinderung vermeidet, die Idee der Diversität betont und jede Ausgrenzung verbietet. Allgemeine Schulen sollen sich zu inklusiven Schulen weiter entwickeln, Förderzentren mit den Schwerpunkten Lernen, Sprache sowie emotionale und soziale Entwicklung zu Kompetenz- und Beratungszentren für den Gemeinsamen Unterricht. Förderzentren mit anderen Schwerpunkten sollen zu Beratungszentren werden oder in verstärktem Maße inklusionsorientiert arbeiten. Der Bildungsgang zur Lernförderung wird in die Bildungsgänge der allgemeinen Schule integriert; der Förderschwerpunkt Lernen bleibt bestehen. Die Förderschule mit dem Schwerpunkt Lernen läuft aus. Die Feststellung des sonderpädagogischen Förderbedarfs trifft ein Team zur sogenannten Qualitätssicherung der sonderpädagogischen Begutachtung.
Wenn sich die im Eckpunktepapier dargelegten Vorstellungen politisch durchsetzen lassen, kann von einem wichtigen Schritt in Richtung Inklusion gesprochen werden: der weite Inklusionsbegriff, die Transformation der o. g. Förderzentren und das Auslaufen des Förderzentrums mit dem Schwerpunkt Lernen. Aber nicht nur in dieser Hinsicht, sondern auch in der Frage des Ressourcenvorbehalts und der veränderten Ressourcenzuweisung für den inklusiven Unterricht sind die Messen noch nicht gesungen. Gesetzgebungsverfahren sind langwierig, kompliziert und Entwürfe verändern sich, wenn sie die politischen Gremien passieren. Es ist beabsichtigt, das inklusive Schulgesetz bis zum Ende der Legislaturperiode zu beschließen. Selbst wenn dieses ambitionierte Vorhaben in die Tat umgesetzt wird, stellt sich die Frage, ob und wie in der Schulpolitik und -praxis danach gehandelt wird, wenn man an die wenig befriedigende Umsetzung der gesetzlichen Regelungen zur vorrangigen Durchführung des Gemeinsamen Unterrichts zwischen 2003 und 2009 denkt (vgl. unten).
Nachdem sich im Herbst 2009 eine schwarz-rote Landesregierung in Thüringen gebildet hatte und die SPD das Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur (TMBWK) nach zehnjähriger CDU-Vorherrschaft übernahm, wurde die Bildungslandschaft verändert, nicht zuletzt auch aufgrund der bundesweiten Diskussion über den Artikel 24 UN-BRK. Denn trotz mehrerer rechtlicher Novellierungen waren Reformen in der Praxis kaum zu verzeichnen. Von 2000/01 bis 2008/09 hatten sich die Exklusionsquoten sogar von 7,0 auf 7,5 Prozent und die Förderquoten von 7,4 auf 9,0 Prozent erhöht. Zwar stiegen auch die Inklusionsanteile von 5,4 auf 21,1 Prozent an (Klemm 2015, S. 59), also die Anteile von Schüler*innen im inklusiven Unterricht an allen Schüler*innen mit Förderbedarf. Aber zunehmende Inklusionsanteile sind, isoliert betrachtet, „kein valider und vertrauenswürdiger Indikator für Fortschritte der Inklusionsreform“ (Wocken 2015, S. 10). Sie geben keine Auskunft darüber, ob die Steigerung durch eine vermehrte Inklusion von Schüler*innen aus der Förderschule verursacht wird, auf die die UN-BRK im Kern zielt. Dieser Indikator ist nur im Zusammenhang mit der Betrachtung von Exklusions- und Förderquoten von Bedeutung, will man die wirkliche Inklusionsentwicklung von Förderschüler*innen ermitteln. Und diese Quoten sprachen, wie gesagt, eine sehr deutliche Sprache: Bis 2008/09 erhöhten sich die auf hohem Niveau befindlichen Exklusions- und Förderquoten.
Nach der Amtsübernahme durch die SPD sanken die Exklusionsquoten von 2009/10 bis 2013/14 von 6,6 auf 4,6 Prozent und die Förderquoten von 8,4 auf 6,8 Prozent. Die Inklusionsanteile erhöhten sich von 21,1 auf 31,4 Prozent (Klemm 2015, S. 59). Thüringen war es also in kurzer Zeit gelungen, die relativ hohen Exklusions- und Förderquoten zu reduzieren. 2013/14 wies das Land verglichen mit den anderen ostdeutschen Flächenstaaten die geringsten Exklusions- und Förderquoten auf und steigerte die Inklusionsanteile deutlich. Bei den Letzteren ergaben sich allerdings erhebliche regionale Disparitäten. So zeigten sich extreme Schwankungen, zum Beispiel zwischen Jena mit 74,3 Prozent und Suhl mit 7,9 Prozent im Schuljahr 2012/13 (vgl. TMBWK 2013). Festzuhalten bleibt: In vielen Gebietskörperschaften gingen die erhöhten Anteile auf die vermehrte Inklusion von Schüler*innen aus Förderschulen zurück. Exklusions- und Förderquoten sanken.
Dies ist bemerkenswert, da sich die gestiegenen Inklusionsanteile in vielen anderen Bundesländern laut Wocken (2015) auf eine „Etikettierungsschwemme“ in der allgemeinen Schule zurückführen lassen. Hier wurden Risikokinder häufiger als förderbedürftig etikettiert, weil sich nach Inkrafttreten der UN-BRK die Möglichkeit der erhöhten Ressourcenzuweisung eröffnete. Die Anstiege sind folglich nicht durch die Inklusion von Förderschüler*innen, sondern durch den erhöhten Anteil der als förderbedürftig diagnostizierten Risikoschüler*innen aus der allgemeinen Schule hervorgerufen. Das erklärt auch, dass die Exklusions- und Förderquoten im Bundesdurchschnitt nicht gesunken, sondern weiterhin so hoch sind wie vor Inkrafttreten der UN-BRK.
In Thüringen waren die beachtliche Senkung der Exklusions- und Förderquote sowie die Steigerung der Inklusionsanteile Ausdruck einer die schulische Inklusion vorantreibenden Bildungspolitik. Ein Beschluss des Thüringer Landtags steckte den groben Rahmen für die Umsetzung der UN-BRK im Schulwesen ab. Weiter wurden etwa folgende Maßnahmen getroffen: Jeder staatlichen Grund-, Regel-, Gemeinschafts- und Gesamtschule wurde mindestens eine halbe Vollzeitstelle sonderpädagogische Kompetenz für die Förderschwerpunkte Lernen, Sprache sowie emotionale und soziale Entwicklung zugewiesen, für die übrigen Förderschwerpunkte wurden kindbezogene Zuweisungen vorgenommen. Das Thüringer Institut für Lehrerbildung, Lehrplanentwicklung und Medien (ThILLM) führte im Rahmen einer Qualifizierungsoffensive „Inklusive Bildung“ mehrere umfangreiche Fortbildungskurse für Lehrkräfte aller Schularten und für im Gemeinsamen Unterricht tätigen Erzieher*innen zu Kernthemen inklusionsorientierter Unterrichtung durch. Ein Beirat Inklusive Bildung mit Arbeitsgruppen wurde eingerichtet, dem Vertreter*innen aus Gremien, Spitzenverbänden und Ressorts im Bildungsbereich angehören. Bis heute berät er und erarbeitet in Fragen inklusiver Bildung Konzepte für unterschiedliche pädagogische Handlungsfelder. Eine Arbeitsgruppe erstellte ein Konzept für ein Leitbild Inklusive Bildung in Thüringen, das ins neue Schulgesetz Eingang finden soll. Ferner wurden regionale Steuergruppen zur Weiterentwicklung der Förderzentren und des Gemeinsamen Unterrichts in Landkreisen und kreisfreien Städten unter Leitung der zuständigen Staatlichen Schulämter geschaffen. Sie bringen Akteure zusammen, die sich über Fragen der Neuprofilierung und Sicherung sonderpädagogischer Förderung in den verschiedenen Schularten verständigen. Dazu wurde ein Modellprojekt „Staatliche Förderzentren als Kompetenz- und Beratungszentren“ eingerichtet. Schließlich erklärte das TMBWK das Jahr 2013 zum Themenjahr "Gemeinsam Leben. Miteinander Lernen“, das den Gedanken der inklusiven Bildung stärker in die öffentliche Diskussion bringen sollte. Die bereits längere Zeit vor 2009 eingerichtete Thüringer Forschungs- und Arbeitsstelle für den Gemeinsamen Unterricht/Inklusion unterstützte diese Veränderungen, indem sie nicht zuletzt inklusiv orientierte Angebote für Lehrkräfte, Eltern und andere Akteur*innen im Bildungsbereich vorhielt. Zu diesen vielen Bemühungen kam eine rastlose Produktion von Konzepten und Materialien hinzu, z. B. der Entwicklungsplan Inklusion, die Fachlichen Empfehlungen zur Gestaltung von individuellen Lernprozessen sowie Handreichungen für den Gemeinsamen Unterricht (TMBJS, o. J.).
Allerdings stießen die bildungspolitischen Impulse keineswegs immer auf Gegenliebe in den Bildungseinrichtungen und der Kommunalpolitik. Im Blick auf Bildungseinrichtungen zeigte eine Online-Umfrage der GEW-Thüringen mit über 350 Grund-, Regel-, Förderschullehrkräften und Sonderpädagogischen Fachkräften, dass zwei Drittel der Befragten die Unterrichtung eines Kindes mit sonderpädagogischem Förderbedarf besonders belastend empfanden. Die Befragten gaben an, dass es an wichtigen Voraussetzungen für eine gute inklusive Beschulung fehlte, wie z. B. mehr Förderschullehrkräfte und qualifizierte Integrationshelfer*innen, das Vorhandensein von ausreichendem kindanpassten Fördermaterial und eine angemessene räumliche Ausstattung in Schulen. Drei Viertel der Pädagog*innen beklagten, dass ihnen nicht genügend Zeit für Kooperation und Kommunikation mit Kolleg*innen zur Verfügung stände und sie nicht hinreichend für die Bewältigung der Aufgaben im Gemeinsamen Unterricht vorbereitet wären (GEW Thüringen 2016). Die Ergebnisse der Umfrage sprechen für sich, gleichwohl manches Antwortverhalten, z.B. nicht ausreichend vorbereitet zu sein oder zu wenig angemessenes Fördermaterial zu haben, irritiert, wenn man an die Angebote des ThILLM oder den zahlreichen Fachlichen Empfehlungen und Handreichungen denkt (vgl. oben).
Im Blick auf die kommunalen Folgekosten wurde ferner von verschiedenen Vertreter*innen der Schulträger, die für die räumliche und sachliche Ausstattung der Schulen aufkommen müssen, wiederholt auf die zusätzlichen Kosten hingewiesen, sollten Barrierefreiheit hergestellt und Extraräume an Schulen zur Verfügung gestellt werden. Diese beträchtlichen Ausgaben wären nicht aufzubringen. Wenn überhaupt, könne nur langfristig den Anforderungen der UN-BRK entsprochen werden.
Bereits einige Zeit vor der Landtagswahl 2014 nahm das TMBWK das Tempo aus der Inklusionsentwicklung heraus. Es war u. a. die Folge der Missstimmung in der bildungspolitischen Öffentlichkeit und der Schulpraxis. Ein zentraler Kritikpunkt lautete, es werde nur auf Quantität nicht auf Qualität gesetzt. Offener Protest von Lehrkräften, Eltern und Lobbygruppen wurde medienwirksam inszeniert. Sicherlich, die Bedingungen im inklusiven Unterricht entsprachen häufig nicht den praktischen Belangen, wie oben erwähnt. Es fragt sich jedoch, ob Kritik und Protest an der Inklusionsentwicklung nicht oft als Vorwand dienten, um darüber die seit Langem bestehende Unterfinanzierung, ständig wachsende Belastung und bürokratische Mehrarbeit im Bildungsbereich anzuprangern. Fraglich ist weiter, ob damit nicht die grundlegende Ablehnung gegenüber der von der UN-BRK geforderten vollständigen Transformation der allgemeinen Schule kaschiert werden sollte? Das Letztere hätte ja die Auflösung des gegliederten Schulsystems und die Überführung der verschiedenen Schularten in eine Gemeinschaftsschule zur Konsequenz gehabt. Da nicht sein kann, was nicht sein darf, manifestierte sich im heftigen Widerstand von Vertreter*innen mächtiger Lobbygruppen, die sich für die Beibehaltung des gegliederten Schulsystems aussprachen.
Diese angespannte Situation wurde weiter angefacht, indem auf die Einhaltung des Elternwahlrechts gemäß Artikel 3 Abs. 1 Thüringer Schulgesetz gepocht wurde. Danach dürfen Eltern frei zwischen allgemeiner Schule und Förderschule wählen. Das bedeutet allerdings, Doppelstrukturen, nämlich das Förderschul- und inklusive Schulsystem, vorzuhalten. Ressourcen müssen weiterhin der Förderschule zur Verfügung gestellt werden, die der inklusiven Schule zukommen könnten. Letztlich ist die Entwicklung von Doppelstrukturen die kostenintensivste Variante, soll ein inklusives Bildungssystem aufgebaut werden. Sie verlangsamt den Transformationsprozess und die Auflösung von Förderschulen mit den Schwerpunkten Lernen, Sprache sowie emotionale und soziale Entwicklung. Wie oben gezeigt, führt die Finanzierung der Doppelstruktur zu großen Belastungen des pädagogischen Personals in den inklusiv arbeitenden Schulen.
Thüringen schlug wegen der anstehenden Landtagswahl und um des Schulfriedens willen den Weg der Herstellung von Doppelstrukturen ein, die auch in anderen Bundesländern etabliert wurden. Gleichwohl stimmt dies nicht mit den Bestimmungen der UN-BRK überein: Erstens sieht die Konvention das Elternwahlrecht ausdrücklich nicht vor und zweitens sind „angemessene Vorkehrungen“ nach Artikel 24 Abs. 2 lit. c UN-BRK in der allgemeinen Schule kaum zu treffen, wenn Ressourcen weiterhin ins Förderschulsystem fließen. Auch hier muss das neue Schulgesetz Anpassungen vornehmen, will es den Anforderungen der UN-BRK genügen.
Die nun über ein Jahr regierende rot-rot-grüne Landesregierung mit einem linken Ministerium für Bildung, Jugend und Sport rückt zwar von den bildungspolitischen Zielsetzungen der Vorgängerregierung nicht ab. Aber die Bildungspolitik Thüringens agiert nahezu geräuschlos. Frieden und Harmonie sind wie in der Landespolitik eingekehrt. Rückblickend fragt sich, ob es der Thüringer Vorgängerregierung mit der Einführung der schulischen Inklusion ähnlich wie Regierungen anderer Länder erging, als sie versuchten, die Gemeinschaftsschule oder die sechsjährige Primarschule einzuführen, und damit die größten Widerstände in der Öffentlichkeit auslösten bis hin zum Sturz einer Landesregierung. War also die Einführung schulischer Inklusion in Thüringen zu viel in zu kurzer Zeit?
Klemm, K. (2015): Inklusion in Deutschland. Daten und Fakten. Gütersloh: Bertelsmann
GEW Thüringen (2016): Online-Umfrage Inklusion und Gemeinsamer
Unterricht - Ergebnisse.
https://www.gew-thueringen.de/aktuelles/detailseite/neuigkeiten/umfrage-der-gew-thueringen-zum-gemeinsamen-unterricht-legt-deutliche-maengel-offen-oder-inklusion-auf-dem-ruecken-der-beschaeftigten-1/ (Zugriff: 28.05.2016)
TMBJS (Thüringer Ministerium für Bildung, Jugend und Sport). http://www.thueringen.de/th2/tmbjs/index.aspx (Zugriff: 19.03.2016)
TMBWK (Thüringer Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Kultur) (2013): Entwicklungsplan Inklusion. Erfurt
Wocken, H. (2015): Die verführerische Faszination der Inklusionsquote. http://www.hans-wocken.de/Artikel.htm (Zugriff: 10.03.2016)
Wrase, M. (2015): Die Implementation des Rechts auf inklusive Schulbildung nach der UN-Behindertenrechtskonvention und ihre Evaluation aus rechtlicher Sicht. In: Kuhl, P. et al.: Inklusion von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Schulleistungserhebungen. Wiesbaden: Springer, S. 41-74